Drogi Czytelniku,
Pierwsze w Polsce odzyskane zaświadczenia o pomocy de minimis.
Pracodawca powierzył mi reprezentowanie w sprawie dotyczącej kwestionowania przez PFRON wydatków z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych i zerowania wydanych zaświadczeń o pomocy de minimis, a dzięki konsekwencji i cierpliwości – siedem zaświadczeń o pomocy de minimis zostało odzyskanych.
W 2017 r. pracodawca wydatkował środki z puli ogólnej zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na wyposażenie stanowisk pracy osób niepełnosprawnych, w związku z czym uzyskał stosowne zaświadczenia o pomocy de minimis.
5 lat później Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przeprowadził u pracodawcy audyt i zakwestionował większość wydatków z ZFRON. Sprawozdanie z audytu KAS zostało przekazane do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, który wystąpił do organu udzielającego pomocy z pismem o wyzerowanie zaświadczeń o pomocy de minimis, czyniąc to bez zachowania żadnego przewidzianego przepisami trybu.
Organ, który wcześniej wydał zaświadczenia, teraz stwierdził ich nieważność wskazując nową wysokość pomocy de minimis w wysokości 0,00 zł, nie dodając słowa uzasadnienia, ani pouczenia co do drogi odwoławczej. Pracodawca złożył zażalenie od wyzerowanych zaświadczeń, a następnie skargę do WSA i skargę kasacyjną do NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lutego 2025 r., sygn. akt III FSK 1118/23, odstąpił od dotychczasowej linii orzeczniczej odmawiającej możliwości zaskarżania zaświadczeń i uznał, że „strona, która kwestionuje zasadność i poprawność korekty zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis wydanego na podstawie art. 5 ust. 3a u.p.p.p. jest uprawniona do wniesienia skargi na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a.”.
W naszej ocenie w okolicznościach sprawy nie zaszły przesłanki do skorygowania zaświadczenia, gdyż nie uległa zmianie wysokość udzielonej pomocy, nie zmienił się stan faktyczny ani prawny. Zapatrywania audytujących, odmienne od oceny organu wydającego zaświadczenie, nie mogą stanowić podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności zaświadczeń o pomocy de minimis.
Naczelny Sąd Administracyjny analizując charakter prawny korekty zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis, w szczególności zaś biorąc pod uwagę, że korekta ta ma charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, doszedł do przekonania, że wydane na podstawie art. 5 ust. 3a u.p.p.p. nowe zaświadczenie, o którym mowa w ust. 3, jest innym niż określone w pkt 1-3 aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zatem strona, która kwestionuje zasadność i poprawność korekty zaświadczenia o udzielonej pomocy de minimis wydanego na podstawie art. 5 ust. 3a u.p.p.p. jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a.
Zdaniem WSA: Kwestionowanie prawa do kontroli sądowej aktu wydanego na podstawie art. 5 ust. 3 a u.p.p.p., tj. nowego zaświadczenia o udzieleniu pomocy de minimis, odbiera beneficjentowi jego gwarancje procesowe w relacjach z organami administracji publicznej, pozbawiając możliwości obrony swoich praw. Gwarancje te są szczególnie istotne w sprawach, gdy nowe zaświadczenie koryguje pierwotne zaświadczenie w sposób negatywny dla beneficjenta. Zdaniem sądu taki akt jest tożsamy w skutkach z odmową wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. To ostatnie rozstrzygnięcie przybiera formę zaskarżalnego zażaleniem postanowienia, co otwiera beneficjentowi możliwość kontroli wydanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć w tym zakresie przez sąd administracyjny. Okoliczność ta dodatkowo potwierdza stanowisko, że zaskarżona korekta jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w konsekwencji czego stanowi przedmiot kontroli sądowej.
W pierwszej kolejności, badając dopuszczalność skargi, sąd stwierdził, że zaskarżona korekta stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej z mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mogą być inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które:
1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).
Zaskarżony akt spełnia wyżej wymienione warunki, tj.: nie jest decyzją lub postanowieniem, ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata – skarżącego), podjęty został na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, podjęty został w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu.
Sąd podkreślił, że z art. 5 ust. 3 a u.p.p.p. wynika, że przesłanką wydania przez podmiot udzielający pomocy nowego zaświadczenia, wskazującego właściwą wartość pomocy oraz stwierdzającego utratę ważności poprzedniego zaświadczenia, jest zmiana wartości faktycznie udzielonej pomocy de minimis.
Sąd doszedł do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy nie wystąpiła przesłanka skorygowania przez naczelnika pierwotnego zaświadczenia o pomocy de minimis, a także podzielił stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zaświadczenie musi zawierać prawdziwe i pewne informacje. Nie może ono zatem potwierdzać stanu faktycznego, w zakresie którego zachodzą wątpliwości. Tylko bowiem niebudzący wątpliwości stan faktyczny może być potwierdzony zaświadczeniem – dokumentem urzędowym (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. sygn. akt II FSK 2358/14).
Sąd podkreślił odrębny charakter zaświadczeń o pomocy de minimis stanowiących swoisty rodzaj rozstrzygnięcia od zaświadczeń wydawanych na podstawie Ordynacji podatkowej, które są wydawane na podstawie „aktualnego stan wiedzy organu”.
WSA wskazał, że przeprowadzony u skarżącego przez dyrektora izby administracji skarbowej audyt stanowi jedynie wstępny etap postępowania a sprawozdanie z audytu jest środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym, podlegającym swobodnej ocenie organu.
Sąd odniósł się także do kwestii złożenia skargi po upływie terminu wynikającego z p.p.s.a. i uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego, co jest związane z charakterem zaskarżonego aktu oraz dotychczasowymi poglądami orzecznictwa, zgodnie z którymi stronom nie przysługiwały żadne środki zaskarżenia od wydanego zaświadczenia. Wskazał także na czynności podejmowane przez skarżącego stanowiące akty staranności, mające na celu terminowe zakwestionowanie legalności wydanego aktu, obejmujące z przyczyn niezależnych od strony znaczny przedział czasowy (wniesienie zażalenia, skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd wziął ponadto pod uwagę okoliczność, że skarżący złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na korektę zaświadczenia, niezwłocznie po otrzymaniu wyroku z uzasadnieniem NSA z 5 lutego 2025 r., w którym zawarto stanowisko o uprawnieniu skarżącego do złożenia takiej skargi.
Odzyskane zaświadczenia będą stanowiły dowody na prawidłowość wydatkowania środków ZFRON w postępowaniu dotyczącym określenia wysokości wpłat na PFRON w związku z niezgodnym z ustawą przeznaczeniem środków funduszu.
Szkoda tylko, że to przedsiębiorcy muszą walczyć z organami o zachowanie standardów państwa prawa i działanie zgodnie z przepisami i na ich podstawie.
pozdrawiam
Anna Pałecka-Błaszczyk
